Come noto, l’articolo 119 del decreto legge n. 34/2020 ha previsto una detrazione fiscale (cd. superbonus) del 110% delle spese relative a specifici interventi di efficienza energetica e di misure antisismiche sugli edifici sostenute dal 1° luglio 2020 al 31 dicembre 2021, termine prorogato al 30 giugno 2022 con la Legge di bilancio 2021, art. 1. c. 66 – e, auspicabilmente, ulteriormente prorogato.
Le nuove disposizioni si aggiungono a quelle vigenti relative alle detrazioni per gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici (cd. ecobonus) nonché per quelli volti al recupero del patrimonio edilizio – inclusi quelli antisismici (cd. Sismabonus) -, disciplinate, rispettivamente, dagli articoli 14 e 16, del decreto legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito dalla legge 3 agosto 2013, n. 90.
Come noto e come chiarito dall’Agenzia delle Entrate con risposta n. 24 dell’8 gennaio u.s., ai fini del Superbonus, nonché del Sismabonus, gli interventi devono riguardare – eccezion fatta per i sistemi solari fotovoltaici di cui al comma 5 del citato articolo 119 – edifici o unità immobiliari “esistenti”, non risultando agevolati gli interventi di nuova costruzione. Le categorie edilizie riguardanti gli interventi sull’esistente risultano elencate all’art. 3, c. 1, del D.P.R. n. 380/2001, che prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, vengono di seguito elencate: interventi di manutenzione ordinaria; interventi di manutenzione straordinaria; interventi di restauro e di risanamento conservativo; interventi di ristrutturazione edilizia.
In queste ipotesi, secondo la normativa citata, è applicabile la detrazione del 110% o comunque le agevolazioni fiscali previste dalla attuale normativa, mentre ogni altro intervento che non rientri nelle categorie elencate è considerato, per espressa dizione della lettera e), “nuova costruzione” e, pertanto, risulta escluso dai benefici fiscali.
Il legislatore ha inoltre precisato, al c. 3 dell’art. 119, che – nel rispetto dei requisiti minimi tecnici per usufruire dell’agevolazione – sono ammessi alla detrazione del 110% anche gli interventi di demolizione e ricostruzione di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La precisazione ricalca quanto già previsto dall’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, il quale già classificava ristrutturazione edilizia gli interventi volti “a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”, attraverso “il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”.
All’interno degli interventi di ristrutturazione edilizia sono altresì ricompresi gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico, nonché, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana e quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.
E’ dunque considerato ristrutturazione edilizia, ed accede quindi al superbonus al sismabonus e/o agli altri bonus fiscali legati all’efficientamento energetico, anche l’intervento consistente nella demolizione e ricostruzione di edifici “anche se non viene rispettata la sagoma e il sedime originari dell’edificio demolito, e anche se l’intervento prevede un incremento volumetrico consentito dalle disposizioni normative urbanistiche o dagli strumenti urbanistici comunali”.
Tale previsione risulta tuttavia limitata dalla espressa disposizione dell’art. 3 comma 1 D.P.R. 380/2001, così come modificato dal Decreto Semplificazioni, secondo la quale, qualora l’intervento riguardi un immobile sottoposto a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 o ubicato nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, questo può essere considerato ristrutturazione edilizia solo allorché siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria. Nulla vieta, dunque, che un intervento su un immobile vincolato dal d.lgs. 42/2004 o collocato in zona A sia ammesso alla detrazione 110% quando ciò comporti la sua demolizione e ricostruzione. La condizione per ottenere i benefici fiscali, tuttavia, è che non si sconfini nella cd. nuova costruzione, e dunque si rende necessario, per accedere agli importanti benefici fiscali, che vengano rispettati sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria. Questo, come sopra precisato, solo con riferimento agli immobili di cui al d. lgs. 42/2004, rimanendo liberi, tutti gli altri, di demolire e ricostruire senza limitazioni di sorta e di godere comunque dei bonus fiscali.
Si evidenzia a tal proposito che la normativa citata si riferisce genericamente a tutti gli “immobili di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42” senza distinzioni tra immobili vincolati per un loro particolare pregio storico, artistico o architettonico o immobili semplicemente inseriti all’interno di aree vincolate. La diversità delle due fattispecie sopra richiamate risulta evidente: un immobile può essere inserito in un’area paesaggistica vincolata ma essere privo, in sé, di alcun pregio, mentre possono esistere beni di pregio, tutelati in quanto tali, che siano anche inseriti in aree vincolate.
Appare chiaro che la ratio della normativa sia quella di valorizzare i beni di interesse storico, artistico e architettonico, da una parte, e di salvaguardare il paesaggio, dall’altra. Non pare, ad avviso di chi scrive, che la normativa miri a salvaguardare immobili privi di pregio artistico, storico o architettonico solo in quanto inseriti in aree tutelate e si ritiene che l’oggetto di tutela sia, invece, l’area stessa, ovvero il paesaggio in cui gli immobili privi di valore intrinseco si inseriscono.
Il richiamo generico al d. lgs. 42/2004 all’interno del Decreto Semplificazioni senza distinzioni tra immobili aventi un particolare pregio e immobili privi di alcun pregio seppur inseriti all’interno di aree vincolate, comporta – ove non chiarito nei termini di cui alla presente richiesta – ripercussioni importanti sulla limitazione alla libertà del privato che non appaiono giustificate da alcuna salvaguardia di altri superiori interessi meritevoli di tutela. Anzi, la tutela del paesaggio risulta limitata da un’interpretazione che valorizzi gli immobili privi di pregio e ne incentivi, con importanti benefici fiscali, la fedele ricostruzione. Il paesaggio, infatti, può risultare danneggiato da un incentivo statale che favorisca fedeli ricostruzioni di immobili privi di pregio in luogo di progetti di rigenerazione urbana e riqualificazione artistica e architettonica di immobili esistenti.
Di fatto, l’obbligo della fedele ricostruzione per tutti i beni situati all’interno di aree vincolate ma privi di alcun pregio architettonico, artistico o valore storico promuove interventi di rifacimento fedele anche nei casi in cui un intervento diverso porterebbe miglioramenti alla struttura stessa dell’immobile nonché, in senso più ampio, a livello paesaggistico e di riqualificazione urbana. Peraltro, ove venisse confermata tale limitazione, si creerebbe, come sopra accennato, una ingiustificata disparità di trattamento tra il proprietario di immobile privo di pregio situato in area vincolata rispetto al proprietario di immobile privo di pregio situato in aree diverse. Una tale disparità di trattamento – che comporta importanti limitazioni alla libertà di determinazione e alla proprietà privata nonché significative conseguenze economiche, posto l’importante valore dei bonus fiscali -, non risulta giustificata da alcuna necessità di tutela di interessi collettivi.
L’ingiustificata disparità di trattamento tra proprietari di immobili ubicati in aree vincolate rispetto ai proprietari di immobili privi di vincoli si riflette inoltre sulla possibilità, riservata a questi ultimi, di beneficiare, in aggiunta al Superbonus, anche del cd. Sismabonus sull’intera operazione di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione e, addirittura, quanto a quest’ultimo incentivo, anche sull’eventuale ampliamento volumetrico. Si evidenzia ancora che, ove non venissero forniti i chiarimenti richiesti, lo Stato, di fatto, porrebbe in essere una politica non solo di disincentivo di operazioni di riqualificazione urbana, come già esposto, ma anche si disincentivo di operazioni che prevedano riduzioni volumetriche rispetto all’esistente, posto che, in caso di demolizione e ricostruzione di edifici ex d. lgs. 42/2004 che preveda una riduzione di volume, il privato non beneficerebbe dei bonus fiscali, che invece potrebbe ottenere mantenendo stessa sagoma, sedime e volumetria.
Si ribadisce che qualunque legge che preveda una disparità di trattamento risulta illegittima e contraria ai principi costituzionali ove non sia giustificata da motivi oggettivi o dalla necessità di salvaguardare superiori interessi specifici meritevoli di tutela – requisiti, che, nel caso di specie, paiono non sussistere.
Peraltro, la limitazione alla libertà di demolire e ricostruire per gli immobili di cui al d. lgs. 42/2004 mal si concilia con la legge regionale Veneto 6 giugno 2017, n. 14, che pone in particolare rilievo la valorizzazione della riqualificazione edilizia ed ambientale e della rigenerazione urbana, e che prevede forme ed azioni quali la demolizione di opere incongrue o di elementi di degrado, il recupero, la riqualificazione del patrimonio edilizio esistentee lo sviluppo ditipologie edilizie urbane a basso impatto energetico e ambientale. Vincolare immobili privi di pregio ad essere ricostruiti fedelmente impedisce, infatti, di perseguire le condivisibili finalità di cui alla normativa sopra citata.
Si ritiene che il Decreto Semplificazioni abbia genericamente indicato gli “immobili di cui al d. lgs. 42/2004”, ma che la reale intenzione del legislatore fosse quella di riferirsi a immobili vincolati in sé, dotati dunque di un particolare pregio storico, artistico o architettonico, con esclusione degli edifici privi di alcun valore storico, artistico o architettonico seppure inseriti all’interno di aree vincolate. Si ritiene dunque, in virtù del principio costituzionale di uguaglianza e del divieto di discriminazioni, nonché della necessità di garantire la miglior tutela paesaggistica delle aree tutelate, che gli edifici privi di pregio, seppur inseriti in aree vincolate, possano essere demoliti e ricostruiti senza obbligo della fedele ricostruzione, e ottenere ugualmente, come tutti gli altri beni immobili non vincolati, i benefici fiscali previa autorizzazione paesaggistica da parte del competente Ente.
Peraltro, la reale intenzione del legislatore risulta evidente anche dalla lettura dei chiarimenti interpretativi a firma del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e del Ministero della Pubblica Amministrazione del 2 dicembre 2020 dove, nell’affrontare il tema di cui alla presente nota, utilizza il termine “edifici vincolati” e non “immobili vincolati”, come invece nel Decreto Semplificazioni.
Sulla scorta di quanto sopra, si ritiene necessario un chiarimento, attraverso l’emanazione di una Circolare interpretativa da parte dei Ministeri coinvolti, che specifichi che il richiamo operato dal D.L. Semplificazioni agli immobili di cui al d.lgs. 42/2004 sia riferibile esclusivamente agli immobili culturali di cui all’art. 10, commi 1 e 3 lett. a), d) e comma 4 lett. f) ed l) del d.lgs. 42/04 e in ogni caso solo agli edifici oggetto di tutela diretta per il loro intrinseco valore culturale, storico, architettonico. In caso contrario, si limiterebbe ingiustificatamente la possibilità dei Cittadini di riqualificare il proprio patrimonio immobiliare, nonché l’interesse pubblico alla valorizzazione dell’ambiente e del paesaggio.
Padova, 13 aprile 2021. avv. Maria Elena Sinigaglia