Risulta ormai noto agli addetti ai lavori e ai Cittadini che si sono “avventurati” nel mondo dei bonus fiscali in materia edilizia, che l’interpretazione “rigida” dell’art. 3 D.R.R. n. 380/2001 estende sostanzialmente a tutti gli edifici, anche se privi di vincolo proprio e solo in quanto situati all’interno di aree vincolate, l’obbligo di fedele ricostruzione a seguito di demolizione.
Tale interpretazione deriva in particolare dal contenuto del parere reso dal Ministero della Cultura in Commissione VIII e pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 22.09.2021, con il quale viene precisato che l’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 “comprende non solo gli edifici aventi caratteri intrinseci di pregio architettonico ma anche gli edifici, ricadenti in ambiti tutelati, che potrebbero apparire privi di
pregio, (e che) la tutela paesaggistica intende preservare la conformazione dello stato dei luoghi,
salvaguardando il territorio da qualsiasi trasformazione che sia esteticamente percepibile, e
include, pertanto, anche gli interventi realizzati su edifici compresi in ambiti vincolati nel loro
complesso”.
Da quanto scrive il Ministro, pare dunque che, in area vincolata, nulla posa mutare, neppure gli edifici
che, costruiti quando l’attenzione alla salvaguardia del paesaggio non risultava molto sentita, rappresentino, di fatto, delle “brutture” che rovinano la bellezza del paesaggio all’interno del quale si
trovano inseriti.
Peccato – o per fortuna! – che quanto dichiarato dal Ministro non risulti corrispondente al vero.
Risulta infatti assolutamente possibile, in virtù di qualunque interpretazione dell’art. 3 del
D.P.R. n. 380/2001, in tutte le aree vincolate d’Italia, previo parere favorevole della competente
Soprintendenza, modificare sagoma, sedime, prospetti, caratteristiche planivolumetriche e
volume degli edifici privi di vincolo proprio seppur inseriti in area vincolata!
Non è affatto vero che si debba salvaguardare il territorio da qualunque trasformazione. La questione,
in buona sostanza, riguarda solamente la tipologia di titolo edilizio da rilasciare, e non la possibilità,
o meno, di eseguire l’intervento “esteticamente percepibile”.
Ove l’edificio non sia dotato di vincolo diretto, la totale trasformazione dello stesso e, di riflesso, del
paesaggio, potrà essere eseguita senza ostacoli, previo parere favorevole della Soprintendenza che ne
accerti la compatibilità. Quanto sopra potrà avvenire non solo in caso di demo-ricostruzione che si
classifichi quale nuova costruzione ex art. 3 lett. e), ma anche nel caso di ristrutturazione ex art. e lett.
d) prima parte, che non preveda la demolizione dell’edificio preesistente.
In buona sostanza, previa autorizzazione paesaggistica, l’edificio privo di vincolo proprio posto
in area tutelata può eseguire qualunque intervento modificativo dell’ambiente circostante,
purché ciò avvenga a proprie spese, o purché l’edificio preesistente non vanga demolito.
Come noto, il tipo di titolo edilizio di cui si discute risulta infatti di fondamentale importanza al fine
della possibilità di utilizzo dei bonus fiscali in materia edilizia, i quali non possono essere applicati
nel caso in cui l’intervento risulti configurato quale nuova costruzione.
In particolare, il bonus casa, il bonus ristrutturazioni, il sisma bonus, il superecobonus, il supersismabonus, e dunque ogni tipo di incentivo fiscale in materia edilizia, non necessariamente legato alla maxi detrazione del 110%, e che incentivi la rigenerazione urbana e disincentivi il consumo di suolo, può essere concesso solo nei casi in cui non si tratti di nuova costruzione.
In buona sostanza, secondo l’interpretazione “rigida” della normativa vigente, in linea con il parere del MIBAC, si giungerebbe alle conseguenze paradossali di seguito evidenziate, rendendo incostituzionale, ad avviso di chi scrive, l’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 in combinato disposto con l’art. 10 del D.L. n. 76/2020, convertito in Legge n.120/2020, in quanto foriero di ingiustificate disparità di trattamento tra Cittadini.
Precisamente, la lettura estensiva – anche se preferisco definirla “rigida” – dei vincoli di cui all’art. 3 comporta che:
– risulta assolutamente possibile, previa autorizzazione paesaggistica, demolire e ricostruire un edificio privo di vincolo e situato in area vincolata, modificandone completamente ogni caratteristica. Tale intervento sarà classificato quale nuova costruzione e non come ristrutturazione, nonostante il Cittadino non stia consumando suolo ma stia rigenerando un edificio vetusto, privo di pregio, energeticamente e strutturalmente non efficiente. L’intervento che stravolge completamente l’edificio precedente potrà dunque essere realizzato quale nuova costruzione, previo parere favorevole della Soprintendenza, a
complete spese del Cittadino che non potrà beneficiare degli incentivi fiscali in materia edilizia;
– risulta assolutamente possibile, previa autorizzazione paesaggistica, modificare completamente lo stesso edificio esistente di cui al punto precedente, posto in area vincolata ma privo di vincolo proprio, aumentando o diminuendo il volume, modificandone le caratteristiche planivolumetriche, la sagoma, parzialmente il sedime, il volume, purché questo non venga demolito ma subisca una ristrutturazione
estremamente pesante. In effetti, l’art. 3 comma 1 lettera d) prima parte, definisce gli “interventi di ristrutturazione edilizia” quegli “interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a un intervento in tutto o i parte diverso dal precedente”. In tal caso l’intervento, non preceduto da demolizione, otterrà un edificio completamente diverso dal precedente, verrà classificato come ristrutturazione edilizia e il Cittadino beneficerà dei bonus fiscali (con costi, peraltro, potenzialmente più alti rispetto ad un intervento di demo-ricostruzione, posta la difficoltà di efficientare a livello antisismico un edificio vetusto). Il risultato estetico potrà essere identico a quello che si sarebbe ottenuto con la demolizione e ricostruzione di cui al punto precedente e l’edificio otterrà una classe energetica e sismica peggiore di quella che avrebbe ottenuto attraverso la completa demolizione. Il tutto, a spese dello Stato;
– ove l’intervento di demolizione e ricostruzione di un edificio in area vincolata e privo di vincolo preveda la sua fedele ricostruzione, il Cittadino potrà beneficiare dei bonus fiscali, e ciò anche nel caso in cui l’intervento risulti paesaggisticamente non compatibile, financo nel caso di ricostruzione di edifici realizzati prima della previsione del vincolo o comunque in momento storici in cui il paesaggio non veniva salvaguardato;
– nel caso in cui il Cittadino intenda ridurre la volumetria di un edificio, ove si tratti di area vincolata, l’edificio privo di vincolo dovrà rimanere delle stesse dimensioni del precedente se il Cittadino vorrà ottenere i bonus fiscali e dunque, paradossalmente, verrà incentivato a mantenere la maggiore volumetria preesistente (pena la perdita di ogni incentivo);
– in area non vincolata, il Cittadino che, a seguito di demolizione, intenda ricostruire un edificio, posto che l’intervento risulterà classificato quale ristrutturazione, avrà anche la possibilità di ampliare l’edificio beneficiando del Sismabonus – nelle aree con il prescritto rischio sismico – anche sulla parte ampliata, a differenza del Cittadino proprietario di edificio senza vincolo ma situato in area vincolata che, se vorrà ampliare il proprio edificio nel rispetto dei criteri antisismici, potrà farlo ma a proprie esclusive spese.
Pare dunque che l’unica ratio della interpretazione della normativa in questione fornita da codesto
Ente, in linea con il MIBAC, risulti sostanzialmente legata alla possibilità o meno di ottenere i benefici fiscali, e non certo a logiche dettate dalla volontà di salvaguardia del paesaggio.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si ritiene che l’art. 10 del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120/2020, in combinato disposto con l’art. 3 D.P.R. n. 380/2001, risulti incostituzionale, violando il principio di uguaglianza sancito dalla Costituzione e prevedendo discriminazioni ingiustificate nei confronti di Cittadini aventi immobili privi di pregio e situati in area vincolata rispetto ai Cittadini aventi immobili situati fuori dalle aree vincolate.
Non risultando la tutela del paesaggio la ratio della limitazione alla libertà di demolire e ricostruire, non vi è chi non veda come una simile illogica interpretazione della normativa rappresenti all’evidenza una ingiustificabile disparità di trattamento tra Cittadini “liberi” e Cittadini “vincolati”.
In linea con quanto sopra argomentato, sappiamo che il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici aveva, ad agosto 2021, finalmente chiarito la questione, ritenendo che la legge avrebbe dovuto essere interpretata come riferita esclusivamente agli edifici con vincolo proprio e non a tutti gli edifici indistintamente solo in quanto inseriti all’interno di aree vincolate. Già i Ministri delle Infrastrutture e Trasporti e Pubblica Amministrazione, a fine 2020, avevano chiarito, con una circolare congiunta (riferita tuttavia solo alle zone A e assimilabili), che il concetto di fedele ricostruzione dovesse essere inteso in senso non stringente.
Recentemente, il TAR MARCHE, con sentenza del 18.03.2022 – n.00170/2022 REG. PROV. COLL. – n. 00095/2022 REG. RIC., ha fornito un’interpretazione dell’art. 3 del D.P.R. n. 380/2021 che ne salvaguarda la costituzionalità.
In particolare, i Giudici amministrativi hanno ritenuto che:
– “lo stesso legislatore del 2020 ha sostanzialmente introdotto, ma ai soli fini edilizi, un’ulteriore categoria di beni vincolati, ossia quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al Decreto del Ministro per i Lavori Pubblici 2 Aprile 1968 numero 1444, o in zone a questa assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico”;
– “già dalla versione previgente della norma si doveva intendere che il riferimento operato dall’articolo 3 del T.U. n. 380/2001 ai beni immobili sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo numero 42/2004 fosse limitato ai soli beni immobili sottoposti a vincolo diretto (…) non vi è dubbio che la novella del 2020 rende ancora più convincente tale interpretazione.
Infatti, e premesso che il legislatore, se avesse voluto tradurre in norma i principi affermati dal Tar Sardegna del 2017, il DL numero 76 sbarretta 2020 sarebbe stata l’occasione ideale, il fatto che il “nuovo art. 3 comma 1 lett. D) contempli tre nuove categorie di beni vincolati in cui ricadono senza ombra di dubbio solo i singoli immobili e non anche aree tutelate dal punto di vista paesaggistico, consente di ritenere che la necessità di conservazione dell’area di sedime (e, si ritiene, di ogni altra caratteristica planivolumetrica) sussiste solo per i singoli immobili soggetti a vincolo ex D. Lgs. N.42/2004 oppure sulla base del “nuovo” art. 3;
Il T.A.R. MARCHE chiarisce inoltre, da pagina 16 della sentenza, il rapporto fra i due Testi Unici (D.P.R. n. 380/2001 e il D. Lgs. N. 42/2004), al fine di evidenziare che la questione della classificazione del titolo edilizio esula completamente dalle competenze del Ministero della Cultura, che si limita a verificare la compatibilità ambientale e paesaggistica degli interventi.
In particolare, precisa il TAR che:
– sui beni culturali, architettonici, storici e paesaggistici “sono eseguibili tutti gli interventi edilizi e di restauro (…) compatibili con la natura del singolo bene, da valutarsi caso per caso dal competente organo periferico del Ministero della Cultura;
– “il T.U. n. 380/2001 si occupa (…) di classificare le tipologie degli interventi edilizi astrattamente realizzabili (…), ma tale classificazione (…) è “per così dire “statica”, spettando ai piani regolatori comunali o ai piani paesistico-ambientali o ad altri analoghi strumenti pianificatori stabilire quali fra gli interventi indicati dall’art. 3 sono ammissibili (…). In ogni caso, sempre previo parere della competente Soprintendenza”;
– “il fatto che una determinata area sia sottoposta a vincolo paesaggistico non è di per sé ostativo ad interventi anche si nuova costruzione, sempre che venga acquisita l’autorizzazione paesaggistica”.
Dichiara il TAR MARCHE che se il legislatore del 2020 avesse voluto legiferare i principi della Cassazione penale, sarebbe stato sufficiente escludere dalla possibilità di modifica dell’area di sedime (e all’obbligo di fedele ricostruzione) sia gli immobili sottoposti a vincolo diretto sia quelli non sottoposti a vincolo diretto ma ricadenti in aree vincolate.
In realtà, continuano i Giudici amministrativi, “la norma si riferisce chiaramente ai singoli immobili e non anche alle aree tutelate paesaggisticamente, il che trova conferma nel fatto che l’art. 136 del D. Lgs. n. 42/2004 distingue in rubrica fra immobili e aree. Il fatto che nell’art. 3 si utilizzi l’espressione “immobili” è dovuto alla necessità di evitare una continua ripetizione del termine “edifici”.
Si evidenzia inoltre, nella citata sentenza, che “l’interpretazione estensiva dell’art. 3 non determina alcun pericolo di compromissione dei valori la cui tutela è preposto il D. Lgs. n. 42/2004” – visto che comunque, in tutti i casi, l’intervento dovrà superare il vaglio della Soprintendenza.
Conclude infine il TAR chiarendo che l’orientamento “rigido” “si fonda su un fraintendimento,
ossia che la modifica dell’area di sedime di un fabbricato preesistente interessato da un intervento di demolizione e ricostruzione costituisca ex se una nuova costruzione e che, comunque, tale tipologia di intervento leda per definizione l’interesse paesaggistico. Al contrario (…) in molti casi – come in quello di specie – la traslazione del manufatto (e, secondo gli scriventi, qualunque altra modifica) risulta, dal punto di vista paesaggistico, non solo neutra ma addirittura preferibile, il che è a dirsi soprattutto per gli immobili realizzati prima dell’introduzione del vincolo”.
Finalmente, come il nostro Studio da tempo confidava, la Giustizia si sta facendo strada all’interno delle aule dei Tribunali amministrativi. Confidiamo in ogni caso che molto presto il Parlamento ponga fine una volta per tutte a questa assurda incertezza che preclude a molti Cittadini di portare avanti progetti di rigenerazione urbana, riqualificazione energetica e sismica dei propri edifici, nell’interesse privato ma anche di tutta la Collettività.
avv. Maria Elena Sinigaglia